Preisbindung von E-Books in Frankreich

15.05.2012 · Erwiderung der französischen Regierung auf die Einwände der EU-Kommission gegen die gesetzliche E-Book-Preisbindung

1.
Im November 2011 ist das französische Gesetz zur Preisbindung von E-Books in Kraft getreten. Eine gesetzliche Regelung war erforderlich, weil das französische Buchpreisbindungsgesetz, nach dem damaligen Kultusminister als "Loi Lang" benannt, aus dem Jahr 1981 stammt, als es noch keine elektronischen Bücher gab.

Der Senat, eine der beiden Kammern des französischen Parlaments, beschloss eine Verpflichtung zur Einhaltung der Preisbindung für alle diejenigen, die Käufern in Frankreich in E-Books anbieten, auch dann, wenn sie in Frankreich über keine Niederlassungen verfügen, also grenzüberschreitend. Die andere parlamentarische Kammer, die Nationalversammlung, beschloss im Gegensatz hierzu eine Gesetzesfassung, die sich nur auf in Frankreich ansässige Buchkäufer bezog. Gegenüber heftigen Protesten des französischen Buchhandels wegen befürchteter erheblicher Wettbewerbsnachteile gegenüber großen Internet-Händlern mit Sitz außerhalb Frankreichs, verteidigte der französische Kultusminister
Frédéric Mitterand diese Beschränkung auf französische Händler mit dem Hinweis auf rechtliche Bedenken der EU-Kommission gegenüber einer grenzüberschreitenden Regelung. Er schlug stattdessen als rechtlich sicherere Alternative das Agenturmodell vor, bei dem die Verkaufsplattform, also beispielsweise Google, Amazon oder Apple plus, der Kommissionsagent des Verlages sei mit fortbestehender Hoheit des Verlages über die Preisgestaltung. Die Kommission habe gegen ein solches Modell keine Einwände erhoben. Dennoch blieb der Senat bei seiner Auffassung, alle Händler, die den französischen Markt bedienen, hätten sich an die E-Book-Preisbindung zu halten. Die Nationalversammlung schloss sich dieser Auffassung an, so dass am Ende beide Kammern des Parlaments sich für die grenzüberschreitende E-Book-Preisbindung entschieden. Rechtliche Schritte gegen diese gesetzliche Regelung hat die EU-Kommission gegen Frankreich bislang nicht eingeleitet, aber am 6. Dezember 2011 wegen möglicher kartellrechtswidriger Absprachen beim Verkauf von E-Books, insbesondere durch den Abschluss von Agenturverträgen "möglicherweise mit der Hilfe von Apple", gegen verschiedene internationale Verlagsgruppen die Einleitung von Kartellverfahren angekündigt. Ziel des Angriffs ist also gerade nicht die neu beschlossene gesetzliche Regelung, sondern eben die, gegen die nach Aussage des französischen Kultusministers
während der parlamentarischen Beratungen bei seinen Vorgesprächen mit der Kommission keine Bedenken erhoben worden seien.

2.
Die französische Regierung hat sich in einer schriftlichen Stellungnahme sehr ausführlich zu den Bedenken geäußert, die die Kommission vor Verabschiedung dieses Gesetzes zur E-Book-Preisbindung in Frankreich vorgetragen hatte. Sie verweist zunächst darauf, dass dreißig Jahre nach Verabschiedung der Loi Lang die Bilanz dieses Gesetzes unbestritten positiv ausfalle und sich über Europa hinaus als Maßstab im Bereich der Kulturpolitik durchgesetzt habe, auch mehrfach im Zusammenhang mit den Rechtsgrundsätzen der Union vom Europäischen Gerichtshof bestätigt worden sei. Die Märkte der gedruckten und der digitalen Bücher seien stark miteinander verflochten, die Preisbindung für digitale Bücher werde ebenso wie die für gedruckte Bücher das Ziel erreichen, die Vielfalt kaufmännischer Tätigkeit und die verlegerische Vielfalt Bestandteile kultureller Vielfalt zu schützen.

Bedenken der Kommission unter dem Gesichtspunkt der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit gemäß Artikel 49 AEUV will die französische Regierung mit dem Hinweis darauf nicht gelten lassen, dass, wie die Preisbindung für gedruckte Bücher zeige, ausländische Wirtschaftsteilnehmer unabhängig von der Wahl ihres Niederlassungsorts nicht gehindert sind, dauerhaft auf die betroffenen staatlichen Märkte vorzudringen. Die Bertelsmann-Gruppe als einer der größten Wirtschaftsteilnehmer in Frankreich habe ebenso wenig wie andere ausländische Gruppen irgendwelche Probleme wegen der Buchpreisbindung gehabt. Großbritannien hingegen z. B., ein Land ohne Preisbindung, werde von einheimischen Ketten dominiert und eine Firma wie Amazon in erster Linie von steuerlichen Erwägungen bei der Wahl ihres Firmensitzes geleitet.

Auch mit dem Argument der Kommission, eine grenzüberschreitende E-Book-Preisbindung könne zu einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs führen, insbesondere indem außerhalb Frankreichs ansässigen Händlern die Möglichkeit genommen werde, französischen Verbrauchern attraktive Preise anzubieten, beschäftigt sich die französische Regierung ausführlich. Auch hier verweist sie auf die Firma Amazon, die sich sowohl in Frankreich als auch in Deutschland als Marktführer beim Online-Verkauf von gedruckten Büchern etabliert habe, trotz Preisbindung und trotz der Marktführerschaft der französischen Buchhandelskette FNAC auf dem Markt für gedruckte Bücher in Frankreich. Im Gegenteil habe die digitale Dominanz von Amazon auf dem französischen Markt den Zugang regionaler Buchhandlungen zu diesem Markt erheblich erschwert.

Selbst wenn man aber, so die französische Regierung, überhaupt von grenzüberschreitenden Beschränkungen reden könne, dann seien diese jedoch jedenfalls nicht diskriminierend, entsprächen einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses, nämlich dem Schutz der kulturellen Vielfalt, auch angemessen und geeignet zur Umsetzung des angestrebten Zieles und nicht über das hinausgehend, was für die Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Auch hier verweist die Regierung wiederum auf die Firma Amazon, die trotz Preisbindung keine Probleme darin hatte, auf den französischen Markt für gedruckte Bücher vorzudringen.

Die französische Regierung kann sich auf eine Stellungnahme der französischen Wettbewerbsbehörde vom 18. Dezember 2009 berufen, in der die Auffassung vertreten ist, dass das Ziel, die Angebotsvielfalt bei Büchern für die Leser beizubehalten, im Rahmen einer Preisregulierung für digitale Bücher verwirklicht werden könnte. Auch beruft sie sich auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, seit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon mit gleicher rechtlicher Qualität wie die Verträge der Union, die Achtung der Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen verlangt. Sie verweist auch auf Artikel 167 Absatz 4 des AEUV. Hiernach habe die Union kulturellen Aspekten zur Wahrung und Förderung der Vielfalt ihrer Kulturen Rechnung zu tragen. Sie sieht sich auch in Übereinstimmung mit dem 2007 in Kraft getretenen Übereinkommen der UNESCO über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen, in dem die Gemeinschaft verpflichtet wird, das souveräne Recht der Staaten zu beachten, ihre Kulturpolitik zu formulieren und umzusetzen sowie Maßnahmen zu beschließen, die die Vielfalt kultureller Ausdrucksformen schützen und fördern. Der EuGH habe in seinem Urteil "UTECA" vom 5. März 2009 erstmals Bezug auf das Übereinkommen der UNESCO genommen und anerkannt, dass das hierin genannte Ziel, die kulturelle Vielfalt zu schützen, ein zwingender Grund des Allgemeininteresses sei, der Maßnahmen zur Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertige. Auch in der Entscheidung
"Libro" im Rechtsstreit zur österreichischen Preisbindung vom 30. April 2009 habe der EuGH erklärt, der Schutz von Büchern als Kulturgut könne als zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses angesehen werden, das geeignet sei, Maßnahmen zu rechtfertigen, die in den Verträgen anerkannte wirtschaftliche Freiheiten beschränken, sofern mit ihnen das gesetzte Ziel erreicht werden kann und sie nicht über das hinausgehen, was für die Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.

Schließlich verlange die EU-Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr, dass Mitgliedsstaaten nicht an Maßnahmen gehindert werden dürften, um soziale, kulturelle und demokratische Ziele unter Berücksichtigung ihrer sprachlichen Vielfalt, der nationalen und regionalen Besonderheiten sowie ihres Kulturerbes zu erreichen.

Die französischen Behörden heben auch hervor, dass sich der Verleger als Rechteinhaber an der Schnittstelle zwischen schöpferischem und geschäftlichem Bereich befindet und mit seiner strategischen Stellung in der Kultur- und Kreativwirtschaft am geeignetesten zur Festlegung von Preisniveaus und Preisklassen sei, die nicht nur mit der Zahlungsbereitschaft der Leser, sondern auch mit der Vergütung der schöpferischen Tätigkeit vereinbar sind. Dass die Verleger sich hierbei sehr maßvoll verhalten, werde dadurch bestätigt, dass in den letzten zehn Jahren die Entwicklung des Buchpreisindexes in Europa unter dem allgemeinen Verbraucherpreisindex der meisten Länder lag, die eine Buchpreisbindung eingeführt haben.

Nach Auffassung der französischen Regierung ist die gesetzliche Buchpreisbindung, deren Grundsätze sich voll und ganz an den Empfehlungen der französischen Wettbewerbsbehörde orientieren, den in den USA und Großbritannien praktizierten Agenturlösungen auf jeden Fall vorzuziehen, wie die französische Kartellbehörde ebenfalls festgestellt habe. Der Handel verliere bei solchen Verträgen seine wichtige Rolle für Empfehlung, Auswahl und Herausstellung von Titeln. Er sei lediglich Ausführender der Geschäftsstrategie des Verlegers und könne die Rolle des Kulturvermittlers, die den Buchhändlern zufallen sollte, nur schwer erfüllen. Auch wären die kleineren Verlage bei der Vereinbarung von Vertriebsverträgen mit den Hauptakteuren im Einzelhandel in einer viel ungünstigeren Verhandlungsposition als die großen Verlagsunternehmen.

Die französische Regierung verteidigt die gesetzliche Regelung auch mit der Notwendigkeit, die digitalen Märkte schnell zu regulieren, jedoch entsprechend den Empfehlungen der französischen Wettbewerbsbehörde in einer weniger verbindlichen Form als bei den Agenturverträgen, um zu verhindern, dass bestimmte Wirtschaftsteilnehmer in kurzer Zeit marktbeherrschende Stellungen einnehmen, wie dies in den USA geschehen sei.

Die von der Kommission besonders kritisch beurteilte grenzüberschreitend festgelegte Verpflichtung zur Einhaltung von Ladenpreisen rechtfertigt die französische Regierung mit der eindeutigen Gefahr eines Ungleichgewichtes: andernfalls wären die außerhalb der nationalen Grenzen ansässigen Händler geringeren Verpflichtungen als Händler in Frankreich unterworfen, obwohl es sich um große multinationale Unternehmen mit Monopolbestrebungen handele, deren Strategie den Wirtschaftsbereich der schöpferischen Tätigkeit gefährde.

Nachteilige Auswirkungen für die Entwicklung des E-Book-Marktes sieht Frankreich in steuerlicher Ungleichbehandlung gegenüber gedruckten Büchern. Deshalb senkt das Land, dieser Erkenntnis folgend, den Mehrwertsteuersatz für digitale Produkte ab 1. Januar 2012 von 19,6 % auf den für physische Bücher geltenden Satz, der allerdings zugleich von 5,5 % auf 7 % erhöht wurde.

Die Stellungnahme schließt mit der sehr entschiedenen Folgerung, die französischen Behörden seien der Meinung,

"dass mögliche Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs eine begrenzte Tragweite haben und voraussichtlich keine spürbaren Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten haben werden. Wenn die Kommission jedoch der Ansicht sein sollte, dass das Gesetz die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr einschränkt, könnten die französischen Behörden diese Beschränkungen mit der Begründung rechtfertigen, ein Ziel des Allgemeininteresses zu verfolgen, nämlich den Schutz der kulturellen Vielfalt, wobei das Gesetz über den Preis digitaler Bücher notwendig, angemessen und verhältnismäßig sei, um dieses Ziel zu erreichen."





3.
Die ausführliche Stellungnahme der französischen Regierung zu den Vorbehalten der Kommission ist eine sehr sorgfältig begründete, mit konkreten Marktdaten belegte überzeugende Bestätigung der Notwendigkeit und Berechtigung, nicht nur der Regulierung des physischen, sondern auch des digitalen Buchmarktes als Weiterentwicklung des Marktes für Print-Produkte. Die positiven Erfahrungen der gesetzlichen Preisbindung für gedruckte Bücher können deshalb auch auf E-Books übertragen werden. Es gelingt der französischen Regierung mit ihren Hinweisen auf die tatsächlichen Marktverhältnisse sehr eindrucksvoll, die rein theoretischen Erwägungen der Kommission zur angeblichen Behinderung ausländischer Marktteilnehmer zu widerlegen. Bei zukünftigen Auseinandersetzungen mit Brüssel über die Preisbindung für E-Books wird das, was Frankreich hierzu gesagt hat, auch in anderen Ländern von großer Bedeutung sein.


Dieter Wallenfels